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关于我国外商投资政策的发展与参考

发布时间:2020-04-17 17:29:31 文章来源:中国产业海外发展协会


    综观我国外商投资40年的发展史,就是外资领域不断深化改革开放的历史。1978年12月18日,我们党召开了具有深远历史意义的十一届三中全会,作出把党的工作中心转移到经济建设上来的决定,开启了改革开放和中国特色社会主义现代化建设的伟大征程。就利用外资工作方面来讲。从1978年改革开放到现在,外资规模从无到有、再到万亿级水平,而且在吸引外资的同时,其管理工作不断规范完善和走向法制化轨道。
一、我国利用外资的历史回顾
  我国早期利用外资的方式是较为初级的“三来一补”(来料加工、来料装配、来样加工、补偿贸易)经济,东莞因与香港在地理位置上接近,成为最早利用外资的地区之一,创造出了“东莞模式”。1978年7月,东莞县太平服装厂与港商合作创办太平手袋厂,成为全国第一家来料加工企业,并获得了国家工商总局颁发的第一个牌照“粤字001”。
  1979年,《中外合资经营企业法》完成并经五届全国人大二次会议通过,成为中国第一部关于外资的法律,从此外商投资有了法律保障,外商和国内接触多了起来。
  1980年,香港女企业家伍淑清在北京成立合资企业--北京航空食品公司,主营航空配餐业务,成为第一家中外合资企业。此外,大规模利用外资则和经济特区建设同步。1979年,中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门等4个地方开办经济特区,通过减免企业所得税和进口关税,吸引外商以“三来一补”、合资办厂、独资办厂等方式进行投资。此后,香港、台湾地区及东南亚等地的资金开始逐步进入大陆市场。
  1979年到1985年底是外商快速发展时期,此段时间共批准中外合资、合作经营、外商独资经营企业6319个,总计协议外资金额163亿美元,约有5400个企业登记注册,大多数企业经营良好。但是,也有部分企业在生产、进出口手续、企业依法行使自主权等方面存在一些困难。
  为了清理积淀的矛盾,减少行政干预,1986年,国务院制定《国务院关于鼓励外商投资的规定》及22个实施细则,对税费缴纳、补贴、出口便利化、保障外商投资企业自主权等方面做了细致规定,此后投资环境得到改善,外商投资更加法治化、便利化。
  从1995年开始,为了指导审批外商投资项目,国家计委开始编制《外商投资产业指导目录》,外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类,在1995年的指导目录中,对13个大类做了限制,此后根据经济社会发展适时修订,作为指导外商投资经营范围的依据。从此,对外商投资指导走向常规化。
  2001年,中国加入世界贸易组织,一方面中国履行开放市场的承诺,按照“最惠国待遇”和“国民待遇”原则,完善一系列政策,继续扩大对外开放,放宽限制条件,为外资企业进入中国市场营造更宽松和便利的投资环境。另一方面,在中国的企业,尤其是外商投资企业,因面临更加有利的国际环境,也不断开拓国际市场,做强、做大自己。从此,中国利用外资又开始新一轮快速增长。
  党的十八大以来,吸引外资工作进入全面深化改革阶段。2015年版《外商投资产业指导目录》将限制性措施由2011年版的180条减少到93条,2017年版目录进一步将限制性措施减少到63条。围绕探索实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,外商投资管理体制实现重大变革。
  2018年新版《外商投资准入特别管理措施 (负面清单)》认为,应大幅度放宽市场准入。负面清单长度由63条减至48条,共在22个领域推出开放措施。按照该清单,外资进入银行、证券、汽车制造、电网建设、铁路干线路网建设等限制将被取消,以深入推进更高水平、更宽领域的对外开放。
经过40多年的改革开放,我国利用外资事业取得辉煌成就。我们考察利用外资政策历程,探寻外资政策调整目的,对于推进新一轮更高水平的对外开放具有重要的现实意义。
二、我国利用外资的历史进程                     
(一)外资政策起步阶段(1978~1983年)
    国家根据利用外资工作的需要,制定了一系列法规、政策和措施。1979年,在邓小平同志的倡议下,国务院组织起草了中华人民共和国第一部利用外资的法律--《中外合资经营企业法》,并于同年7月8日公布实施。同年8月,国务院设立外国投资管理委员会,统一管理全国外资利用工作。1982年3月成立对外经济贸易部。这一时期的外资政策初步改善了中国的投资环境,但当时我国政府对外资流入仍持谨慎态度。
(二)外资政策发展阶段(1983~1999年)
   1983年9月,中共中央、国务院发出了《关于加强利用外资工作的指示》,把利用外资推到一个新阶段。1986年4月、1988年4月我国先后通过了《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国外资企业法》,这两项法律与1979年通过的《中华人民共和国中外合资经营企业法》构成了我国外商投资的三部基本法。同时,全国人大和国务院相继发布了《合资法实施条例》、《外资法实施细则》、《中外合资经营企业法》(修订版)、《指导外商投资方向暂行规定》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》等42部与外商投资直接相关的法律、规定和条例,初步形成了中国吸引外资的法规体系。
    1992年10月12日,在党的十四大报告中提出要进一步拓宽外商投资领域,利用外资工作得到蓬勃发展。1995年6月,国务院发布《外商投资产业指导目录》,首次以法规形式对外公布鼓励、限制和禁止外商在华投资的产业领域,增加和提高产业政策的透明度,把外商投资与中国产业结构的调整结合起来。1995年,对外经济贸易合作部发布了《中外合作企业法实施细则》,1996年10月发布《关于执行<中华人民共和国中外合作经营企业法实施细则>若干条款的说明》的通知,外商投资的三项基本法律得到了完善与充实。这一阶段我国政府颁布了一系列与外资直接相关的法律法规,构建了我国外资政策体系。尽管对外资的优惠政策仍很突出,但同时也加强了对外资的规范与管理。我国外资政策逐步与国际规则接轨,单纯依靠优惠政策吸引外资的倾向有所减缓,但还没有发生根本性变化。
(三)外资政策调整阶段(1999~2011年)
    2001年底中国加入WTO,使中国利用外资面临重要契机。国内外形势的变化要求中国对外资政策进行适当调整,总方向是逐步减少优惠,对外商投资实行国民待遇。即利用外资政策从税收激励机制为主的优惠政策转向公平竞争机制为主的规则政策。在减少优惠待遇走向国民待遇的同时,中国也将减少对外国投资者的市场准入限制和非国民待遇,改善综合投资环境,促进市场公平竞争,加强对外资直接投资的结构和投向的管理,积极、合理、有效地吸引更多优质资金,提高利用外资的效益。
    由超国民待遇到国民待遇。自20世纪80年代改革开放以来,中国实施的是通过提供各种优惠政策吸引外商投资的战略。1995年底《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中正式提出“对外商投资企业逐步实行国民待遇”的政策目标。从此。中国加快了以实现国民待遇为主要方向的外资政策调整步伐。主要表现在两个方面:第一,统一内外资企业所得税。2008年1月1日,《中华人民共和国企业所得税法》正式实行,该法律的颁布结束了我国内外资企业税收有别的历史。第二,规范外商投资企业的管理。具体表现为,放宽对设立外资企业的限制;放宽对外国投资者以机器设备作价出资的限制;加强对外资企业知识产权的保护;取消对外资企业产品在中国市场销售的限制。2008年1月1日《中华人民共和国劳动合同法》的颁布,进一步规范了企业用工的一系列制度,加大了对劳动者的保护力度。
   由招商引资到招商选资。2006年11月9日,国家发展改革委公布了《利用外资“十一五”规划》。这是我国首次公开利用外资规划,西方媒体惊呼:“中国进入了挑选外资的阶段”。改革开放之初,我国通过吸引外资弥补资金、技术两大方面的缺乏。进入21世纪,我国经济快速、持续、稳定的发展,我国利用外资更具目的性,即以吸引外来资本为主的政策目标,逐步转向优化产业机构、完善产业组织、合理利用资源的目标。2007年我国政府发布的《外商投资产业目录》、2008年我国政府颁布的《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国劳动合同法》等,这些(标志性政策)对外资企业在规模、技术含量和保护环境等方面提出了更高要求。        
    加强对外商投资的引导。主要表现在两个方面:第一,加强对外商投资额的区域引导,即对外商投资的优惠政策从相对集中于东部沿海地区转到中西部地区。20世纪90年代末以来,国家先后发布了《关于实施对设在中西部地区的外商投资企业给予三年减按15%税率征收企业所得税的优惠的通知》(1999年)、《中西部地区外商投资优势产业目录》(2000年)、《指导外商投资方向的规定》(2002年)、《外商投资产业指导目录》(2007年修订),着力落实中西部大开发外资优惠政策。第二,加强对外商投资产业领域的引导。通过引导性的政策,鼓励外商投资有利于我国产业结构优化;鼓励外商投资创业投资企业;鼓励外商投资高新技术产业。
(四)外资政策全面开放阶段(2012年至今)
    这一阶段以推动形成全面开放新格局、对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度为标志。党的十八大提出,适应经济全球化新形势,必须实行更加积极主动的开放战略。2013年11月,党的十八届三中全会提出了探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式、统一内外资法律法规、加快商签投资协定、改革涉外投资审批体制、放宽投资准入、建设上海自贸试验区、扩大内陆沿边开放等改革任务,明确了新时期利用外资的顶层设计。2015年5月,中共中央、国务院发布了《关于构建开放型经济新体制的若干意见》,对创新外商投资管理体制作出全面部署。
    为推进新形势下改革开放,党中央、国务院先后决定设立上海等12个自贸试验区,按照习近平总书记提出“大胆闯、大胆试、自主改”的要求,自贸试验区积极探索外商投资管理模式创新。2013年,上海自贸试验区发布中国首份外商投资准入特别管理措施(负面清单)之后,自贸试验区外商投资准入负面清单已经先后四次修订,2018年版的条目已经由2013年版的190条减少到45条。2016年10月起,自贸试验区的负面清单管理模式在全国推广。
    这一阶段,我国外商投资管理体制实现历史性变革,将实行了30多年的全链条审批制度改为有限范围内审批和告知性备案的管理制度,营商环境持续改善。在全球范围内国际直接投资流量下降的大背景下,中国利用外资逆势增长,年均实际使用外资1300亿美元。
三、我国不断建立与完善外资法律制度
    我国利用外资工作从一开始就是在法治轨道上进行的。外商在华投资,不是来一天两天,而是要长期在中国生产、经营和生活。要想让外资愿意来、留得住、发展好,就必须为外商来华投资经营创造一个良好的法律环境。为适应利用外资发展需要,我国不断建立健全外资法律制度,对稳定外国投资者信心、改善投资环境起到了十分重要的作用。
(一)制定“外资三法”,我国利用外资法律制度初步建立
    1978年,邓小平同志批示可以搞中外合资经营企业后,有关部门抓紧对当时正在谈判的几个项目进行调查研究,就中外合资经营企业的章程、合同提出建议。在调研过程中,邀请了香港爱国人士廖瑶珠律师作为顾问,草拟有关章程和合同,提出只有章程和合同,法源不足的问题。这一意见引起中央领导同志的高度重视。为了制定出一部好的合资法,中央起草小组参考了30多个国家的有关法律,广泛听取了国内经济部门、研究机构和法律专家的意见,在半年内就完成了起草工作。经过紧张高效的工作,《中外合资经营企业法(草案)》提交五届全国人大二次会议审议,1979年7月1日获得大会通过,7月8日颁布施行。
    《中外合资经营企业法》的实施,是对外开放法制建设的里程碑。这部法律奠定了我国吸引外商直接投资的法律基础,对利用外资、促进合资经营企业健康发展发挥了重大作用。1986年六届全国人大四次会议通过了《外资企业法》,1988年七届全国人大一次会议通过了《中外合作经营企业法》,共同组成了利用外资的三部基本法律(统称“外资三法”)。
(二)制定配套法规,我国利用外资法律制度不断健全
    由于当时吸收外商直接投资尚缺乏实践经验,《中外合资经营企业法》规定比较原则,全文共15条。邓小平同志在会见日本公明党委员长竹入义胜时讲:“这个法是不完备的,因为我们还没有经验。与其说是法,不如说是我们政治意向的声明”。 1979年6月,彭真同志在五届人大二次会议上指出还要制定具体实施条例,国家外资委就开始研究起草实施条例。经过深入研究和广泛征求意见,国务院于1983年9月发布了《中外合资经营企业法实施条例》。这个条例内容非常全面,包括了企业的设立与登记,组织形式与注册资本、出资方式,董事会与经营管理机构、引进技术、场地使用权及其费用,计划、购买与销售、税务、外汇管理、财务与会计,职工、工会、期限、解散与清算、争议的解决,林林总总,共16章118条。条例的出台,使得中外合资经营企业各方面的经营活动都有法可依了。《外资企业法》《中外合作经营企业法》出台后,我国也制定了相应的实施细则。
此外,我们根据利用外资的实际需要,及时出台有关配套规定,不断健全外资法律体系。一是就合营期限、境内投资、股权变更、合并分立、企业清算等事项制定了有关的细化规定。二是制定了外商投资股份公司、投资性公司、创业投资企业、合伙企业和外资并购等方面的规定,探索和拓展利用外资的新方式。三是制定了《指导外商投资方向规定》《外商投资产业指导目录》《中西部地区外商投资优势产业目录》等规定,引导外商投资适应我国国民经济和社会发展的需要。四是根据逐步扩大对外开放的需要,制定了相关行业吸收外资的专项规定。五是制定了《台湾同胞投资保护法》及其实施细则、《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》、《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》,鼓励和保护港澳台同胞和华侨投资。
(三)履行入世承诺,我国外资法律制度与国际接轨
    加入世贸组织前后,根据深化改革扩大开放和履行入世承诺的需要,我国对涉外经贸法律法规进行了大规模清理和修订。九届全国人大常委会于2000年和2001年通过了对“外资三法”的修改决定,国务院也对“外资三法”的实施条例和细则进行了修改,主要是取消了世贸组织《与贸易有关的投资措施协定》所禁止的出口实绩、外汇平衡、当地含量等方面的要求。我国按照入世承诺开放了包括金融、电信、建筑、分销、旅游、交通等在内的众多服务领域,调整了相关的法律法规规章。为在扩大开放的同时维护国家安全,我国借鉴国际通行做法,于2011年建立了外国投资者并购境内企业安全审查制度。
(四)全面深化改革,我国外资法律制度实现历史变革
    党的十八大以来,为深化外商投资管理体制改革,探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式,十二届全国人大常委会分别于2013年8月和2014年12月授权国务院在上海、广东、天津、福建自贸试验区内暂时调整外资三法和《台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批内容。在总结自贸试验区试点经验的基础上,2016年9月,全国人大常委会作出修改上述法律的决定,将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更由审批改为备案管理,我国投资自由化便利化水平大幅提升。
四、我国当前利用外资情况
    2019年,我国利用外资呈现稳、多、优特点,实际使用外资平稳增长。1~10月全国新设外商投资企业33407家,实际使用外资7524.1亿元人民币,同比增长6.6%。10月份当月实际使用外资692亿元,增长7.4%。其中服务业、高技术产业吸收外资较快增长。1~10月服务业实际使用外资5383.5亿元,增长13.5%。高技术产业实际使用外资2224.8亿元,增长39.5%,占比达29.6%。高技术制造业实际使用外资786.9亿元,增长5.5%。高技术服务业实际使用外资1438亿元,增长69.3%。
长江经济带、自贸区吸收外资增长明显。东、中、西部地区实际使用外资同比分别增长6.8%、6%和5.2%。长江经济带实际使用外资3683亿元,增长8%,占全国比重达49%。自贸试验区实际使用外资1083.9亿元,同比增长23.9%,占比达14.4%。总体看,去年利用外资保持稳中有进态势,并有以下特点。
    一是“稳”,吸引外资的规模保持了平稳。1~10月,吸引外资同比增长6.6%,说明外国投资者对华投资保持了较好的信心和预期。
    二是“多”,外资大项目比较多。据统计,今年以来5000万美元以上的大项目有1300多个,同比增长5.4%。
    三是“优”,外商投资结构进一步优化。服务业、高技术产业都是较快增长,而且增长幅度比较明显。高技术产业引资规模,已经占整个引资规模接近三成。高技术产业里,高技术服务业又成为亮点,增长幅度达到70%。
五、政策“组合拳”巩固了吸引外资优势
    近年来,我国出台了一系列举措,形成了“组合拳”,包括实行“准入前国民待遇加负面清单”管理制度,大幅放宽市场准入,制定了全新的以开放、服务和保护外资为主基调的外资基础性法律,连续出台4份国务院文件,不断完善了外资政策体系和进一步巩固了我国吸引外资的优势。
2019年起,商务部按照党中央、国务院“稳外资”工作的部署要求,主要牵头或协同推进了六方面工作。
    (一)是着力完善外资法律体系。推动出台了《外商投资法》和加快配套条例的制定,并牵头开展相关法规规章“立改废”工作,配合推动出台《优化营商环境条例》,建立健全外商投资信息报告等制度,努力打造法治化营商环境。
    (二)是着力推出稳外资政策措施。国务院公布《关于进一步做好利用外资工作的意见》。
    (三)是着力推进对外开放。发布了2019年版全国和自贸试验区外商投资负面清单,全面清理负面清单以外外资准入限制措施,印发了《国务院关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》。
    (四)是着力引导外资投向。发布2019年版《鼓励外商投资产业目录》,引导外资投向现代农业、先进制造、现代服务业等领域,以及中西部地区。
    (五)是着力强化投资平台功能。报请国务院批复山东等6个省区设立自贸试验区,增设上海自贸试验区临港新片区,报请国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》。
    (六)是着力提升投资促进水平。指导各地完善外商投资促进服务体系,建立外商投资企业跟踪服务机制,开展“跨国公司西部行”活动,开展多双边投资促进活动等。特别是我国连续两届成功举办了中国国际进口博览会,对于引进外资产生了明显的投资溢出效应。
六、关于我国利用外资政策的思考
    2007年我国经济利用外商直接投资继续飞速增长。据商务部统计,2007年中国共吸收外资835亿美元,创历史新高。相当于1983年水平的91倍。外资对中国的就业、资本形成、财政收入、国际收支平衡等发挥了不可忽视的积极影响。这些成就的取得是我国正确利用外资政策的结果。通过对改革开放以来我国利用外资政策的梳理,可为今后利用外资提供新的思考。
通常情况下,一个国家或一个地区利用外资政策的取向取决于其内部经济发展的需要,即利用外资政策应服从于国内基本经济结构,产业结构和区域结构调整的基本取向。改革开放之初中国经济发展刚刚起步,外资的流入可以弥补中国经济发展过程中资金缺口和部分生产要素的不足;而且外资通过特殊的加工贸易和出口可以带动我国外贸出口的扩大,从而推动中国国民经济的发展。因此,20世纪70年代末以来,利用国外资金来促进本国经济发展是我国的一种重要的战略思路。为了吸引更多外资,20世纪80年代至90年代末,我国利用外资政策体现在对外商的各种优惠政策方面。20世纪90年代末以来,我国的经济结构和区域结构已经发生变化,外资政策也要根据中国经济需求做出相应调整。国际经验表明,高端外资更加看重投资地区的经济发展水平、政治的稳定性、产业结构的合理性、市场环境的公平性与规范性、法制体系的完备性。随着我国经济发展水平的提高以及全球竞争的加剧,利用外资需求发生了很大变化,外资政策必须进行调整。总的思路是由初期改革开放单纯依靠税收优惠、来者不拒,调整为税收优惠和良好的投资环境相结合,有选择地加以引进,即从自身发展战略尤其是产业发展战略出发,加强对外商投资产业领域的引导,并对外商的投资规模与技术含量提出了更高要求。与此同时,完善政策法规,为外商营造公平竞争的市场环境;优化外商投资服务体系,提高服务效率,降低外资企业运作成本。

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